中房智库研究员 苏志勇 / 文

2019年在“房住不炒”的总基调下，住建部确定了“稳地价、稳房价、稳预期”的三大目标，并将“稳地价”列为“三稳”之首。各城市政府牢牢把控住土地阀门，因城施策调节市场供应，全年土地市场运行平稳，地价小幅上涨，溢价率小幅回落。从土地成交趋势上看呈现两大特点：一是拿地重心由三四线城市向一二线城市转移，城市分化加剧；二是拿地更趋向头部房企，市场集中度进一步提升。

土地市场回顾：高位盘整 分化加剧

从2019年土地市场走势上看，年初以弱市开局，市场观望情绪明显；3、4月份开始快速拉升，7月份达到年度高点；随着“7·30”政治局会议重新定调楼市和金融政策收紧，8月份土地市场出现断崖式回落；进入年尾，土地供应放量带动成交，出现一波小高潮。

中房智库监测数据显示，2019年70个大中城市住宅用地楼面地价水平值在749~39013元/平方米之间，对比2018年的楼面地价水平值（732~38332元/平方米）有所上涨。2019年70个大中城市住宅用地楼面地价水平值标准差（7969.25）较2018年（6989.31）明显上升，反映出70个大中城市住宅用地楼面地价水平的离散程度进一步提高，地价水平分化加剧。地价上涨明显的以二线城市、区域中心城市为主。

根据Wind数据，百城土地全年成交面积6.4亿平方米，同比下降4.46%，成交总价3.95万亿元，同比上涨18.07%。按城市层级分析，一线城市土地成交面积、成交总价同比分别上涨18.6%和11%；二线城市土地成交面积、成交总价分别上涨4.3%和26.8%；三线城市土地成交面积下降12.3%，成交总价上涨9.4%。

从各城市成交数据看，杭州、上海、广州、武汉、北京、南京、天津、苏州、重庆和成都位列前十，成交总价均超过千亿元。其中杭州以2684.73亿元蝉联榜首。在土地成交TOP30榜单上，无一例外都是一二线城市，可见土地成交进一步向一二线城市集中的趋势明显。

从溢价率分析，一线城市平均溢价率6.18%，同比上升0.8个百分点；二线城市平均溢价率14.02%，同比上升0.48个百分点；三线城市溢价率14.09，同比下降1.35个百分点。

另一个值得关注的现象是，土地市场流拍、流标现象逐年加剧。中房智库通过Wind数据统计发现， 2018年显示“未成交”的记录为2341条，而2019年这一数据已经达到了3812条，同比增长62.8%。由此可见，土地市场在经历了前两年的火热之后，正在呈现高位回落之势。

从企业拿地的维度分析，拿地正在向头部房企集中。万科、碧桂园、保利发展、融创中国、中海外等五家房企本年度拿地规模都超过了千亿元，与2018年相比拿地过千亿房企增加了两家。其中万科以1755.66亿元位居拿地榜榜首。拿地TOP10房企成交总金额达9870亿元，土地市场马太效应进一步显现。

展望：土地制度改革带动长效机制

土地制度改革是建立房地产市场长效机制最为关键的一环，不触及土地这个房地产市场的根本，就建立不起长效机制。2019年，在土地市场平稳运行的背后，以《土地管理法》修订为标志的土地制度改革已经拉开帷幕。2020年围绕新的《土地管理法》实施，将有一系列配套细则出台，2020年将是土地制度改革的攻坚年。

首先，改革土地计划管理方式将取得突破性进展。2019年末的中央经济工作会议将“稳地价、稳房价、稳预期”作为2020年房地产调控的目标，同时提出“改革土地计划管理方式”。中房智库执行院长柴铎博士分析，土地利用计划管理机制是我国基于城乡二元土地所有制、土地用途管制制度、耕地保护制度、土地有偿使用制度所建立的指标层层分解、层层落实机制。在这一机制下，为保障发达地区经济发展，根据地方实际用地需求和耕地资源禀赋，建设用地指标和耕地保护保护指标在分配时有所倾向，造成地区间发展权益不公平。通过跨省域补充耕地国家统筹、城乡建设用地增减挂钩等方面的改革，在保证“耕地总量不减少、质量有提升”的前提下，改革土地指标和计划管理方式，让欠发达地区共享发达地区发展成果。柴铎认为，在此背景下，前期由于纾解人口、“减量化”发展而受到严重制约的一、二线城市土地供应紧张局面可能有所缓和，适应城市住房、商业用地需求增长形势，土地市场交易可能再度活跃。开发商可以结合自身发展战略，在宏观经济形势企稳的市场窗口集中资源布局、储备优质土地资源。

第二，在“因城施策”的政策导向下，前期压力较大且发展空间受限程度较低的三、四线城市可能加大土地供应力度，土地流拍增多可能倒逼调控适度放松。但前期该类型城市各类用房供应量较大，且经历了漫长的库存消化周期，开发企业一些进军策略遭遇挫折后拿地热情明显降低，对于城市基本面风险较为敏感。后市情况需要结合城市调控政策变化幅度进一步观察。

第三，改革征地制度后，商业性质开发项目获取增量土地资源只能采用“片区综合开发”，土地储备开发权限集中到市级层面，对于新项目综合效益、以及开发主体的资质将提出更高要求。同时，《土地管理法》规范了新的征地程序和征地补偿标准，要求参照片区综合市场价格，延长了土地开发周期、提高了土地资源获取的成本。未来，增量土地资源供应可能日趋收紧，而基层行政单位获得土地指标、落地项目的难度将进一步提升。上述因素对未来地价上升埋下了伏笔。

第四，受国家对康养、文旅、特色小镇等产业扶持政策的影响，未来在土地供应上会更多地向这些产业用地倾斜。2019年12月自然资源部印发了《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，明确提出，对土地用途确定为社会福利用地的，出让和租赁方式的供应年限分别为50年和20年，养老服务设施用地的出让底价也将远低于商业及房地产用地地价，还将在此基础上再打七折。此类政策为转型中的房企创造了机会。

第五，《土地管理法》修订推动农村集体建设用地“同价同权”入市交易，向城乡统一建设用地市场迈进。集体土地建租赁房试点城市将进一步扩围，试点项目数量将进一步增加。同时集体土地入市后借助临近农业、生态空间的优势，可以作为文旅康养项目建设的重要空间资源。

第六，放开落户政策为二三线城市带来红利，将带动土地市场供需两旺。“各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”的落户政策，为二三线城市发展带来了新机遇，也为土地市场增添了活力。新增人口带来的住房需求将成为土地市场的重要支撑，此类城市2020年土地市场将有良好表现。